DEBATE | Cumprir metas exige capacidade de Estado: fortalecer a ERCE interessa a toda a sociedade

Relatório do Tribunal de Contas da União sobre o desempenho das políticas públicas em 2025 convida a uma reflexão que vai além do orçamento: transformar planejamento em resultados depende também da capacidade técnica permanente do Estado brasileiro.

Da Redação

O parecer do Tribunal de Contas da União (TCU) sobre as contas do Presidente da República relativas ao exercício de 2025 trouxe ao debate público uma discussão que ultrapassa a avaliação de um governo específico. Embora as contas tenham sido aprovadas com ressalvas, a Corte apontou que diversas metas previstas no Plano Plurianual (PPA) apresentaram desempenho inferior ao planejado. Mais do que uma análise contábil ou orçamentária, o relatório revela desafios relacionados à capacidade de implementação das políticas públicas e oferece importantes elementos para refletir sobre a organização do Estado brasileiro.

Entre as agendas analisadas, Saúde e Novo PAC registraram os resultados mais preocupantes. Na área da Saúde, apenas 16,7% dos objetivos específicos alcançaram integralmente as metas estabelecidas para 2025. O programa “Atenção Primária à Saúde”, por exemplo, não atingiu nenhuma das metas previstas em seus quatro objetivos específicos, enquanto o programa de Atenção Especializada conseguiu cumprir apenas uma entre cinco metas relacionadas à ampliação da oferta de serviços. Considerando que esses programas concentraram aproximadamente R$ 163 bilhões, equivalentes a cerca de 63% dos recursos destinados à função Saúde, os números evidenciam a relevância do diagnóstico realizado pelo Tribunal.

Situação semelhante foi observada na agenda do Novo PAC. Segundo o TCU, apenas 23,1% das metas de entregas foram efetivamente alcançadas, desempenho correspondente a praticamente metade da média geral de 44,8% registrada entre todas as políticas avaliadas. O caso do programa de Transporte Rodoviário ilustra essa dificuldade: apesar de contar com R$ 12,5 bilhões autorizados no orçamento de 2025 e reunir o maior número de entregas previstas no PPA, apenas cerca de 20% das metas foram integralmente cumpridas.

O contraste com outras áreas reforça que o problema não decorre exclusivamente do volume de recursos disponíveis. A agenda da Educação Básica apresentou o melhor desempenho no alcance dos objetivos específicos, com 58,3% das metas cumpridas, enquanto a agenda de Meio Ambiente liderou o indicador relativo às entregas, alcançando 58,45%. Esses resultados demonstram que diferentes políticas públicas responderam de maneira distinta aos desafios de execução, sugerindo que fatores institucionais, gerenciais e organizacionais também influenciam o desempenho governamental.

Outro aspecto relevante do relatório é que o Tribunal não se limitou a comparar percentuais de execução física ou financeira. A análise buscou compreender as razões pelas quais determinadas políticas conseguiram produzir resultados superiores a outras. Em vez de restringir o debate ao tradicional dilema entre aumento ou redução de recursos orçamentários, o TCU examinou a qualidade da implementação das políticas públicas, identificando obstáculos relacionados ao planejamento, à gestão, ao monitoramento e à capacidade técnica necessária para transformar recursos públicos em bens e serviços efetivamente entregues à população.

Essa abordagem representa uma contribuição importante para o debate sobre Administração Pública. Frequentemente, o sucesso ou o fracasso de uma política governamental é explicado quase exclusivamente pela disponibilidade de recursos financeiros. O relatório demonstra, entretanto, que a realidade é mais complexa. Orçamento constitui condição necessária para a execução das políticas públicas, mas dificilmente é condição suficiente. Entre a autorização da despesa e o benefício percebido pelo cidadão existe um conjunto de processos técnicos, administrativos e gerenciais que determina a capacidade do Estado de converter planejamento em resultados concretos.

É justamente essa constatação que torna o relatório particularmente relevante para uma discussão mais ampla sobre capacidade estatal. Quando programas prioritários deixam de alcançar metas mesmo dispondo de elevada dotação orçamentária, a questão central deixa de ser apenas quanto o Estado gasta e passa a incluir como ele planeja, organiza, executa, acompanha e avalia suas políticas públicas. Essa mudança de perspectiva desloca o foco do debate para um elemento frequentemente menos visível, mas essencial ao funcionamento da Administração Pública: a existência de quadros técnicos permanentes capazes de sustentar todo esse ciclo de formulação, implementação e avaliação das políticas governamentais.

Quando o problema não é apenas dinheiro

O próprio relatório do Tribunal de Contas da União oferece um caminho importante para compreender por que determinadas políticas públicas não alcançaram os resultados esperados. Em vez de atribuir o baixo desempenho exclusivamente à insuficiência de recursos financeiros, a Corte identificou um conjunto de fatores estruturais e gerenciais que, combinados, comprometem a capacidade de transformar planejamento em entregas efetivas para a população. Trata-se de uma abordagem que amplia o debate sobre a eficiência da Administração Pública e convida à reflexão sobre a capacidade institucional do Estado brasileiro.

Entre os fatores destacados pelo TCU está a fragilidade na calibragem das metas, muitas vezes elaboradas sem premissas técnicas suficientemente explícitas ou sem memória de cálculo capaz de justificar sua viabilidade. Metas pouco realistas ou insuficientemente fundamentadas dificultam o acompanhamento da execução e comprometem a própria avaliação das políticas públicas. Planejar não significa apenas estabelecer objetivos ambiciosos; significa definir metas consistentes, mensuráveis e compatíveis com os recursos, os prazos e a capacidade operacional disponível.

Outro aspecto apontado refere-se à execução orçamentária não tempestiva, fortemente influenciada pela aprovação tardia da Lei Orçamentária Anual de 2025. O atraso comprimiu o calendário de execução, concentrou grande parte dos empenhos no segundo semestre e ampliou o volume de restos a pagar não processados. Mesmo quando os recursos existem, sua liberação em momento inadequado reduz a capacidade de planejamento dos órgãos executores, dificulta licitações, compromete cronogramas e aumenta o risco de atrasos na entrega das políticas públicas.

O Tribunal também chamou atenção para a baixa capacidade de converter recursos financeiros em entregas físicas, sobretudo em investimentos que dependem de processos licitatórios complexos, elaboração de projetos, obras de infraestrutura ou transferências voluntárias para estados e municípios. Em outras palavras, executar o orçamento não significa automaticamente entregar hospitais, escolas, rodovias, sistemas de abastecimento ou serviços públicos. Entre o recurso autorizado e a obra concluída existe uma extensa cadeia de atividades técnicas que precisa funcionar de forma coordenada.

Outro elemento recorrente identificado pelo relatório foi a baixa capacidade técnica dos entes subnacionais, frequentemente mencionada pelos próprios gestores como justificativa para o não cumprimento das metas. Muitos programas federais dependem da atuação de estados e municípios para sua implementação, exigindo equipes qualificadas para elaborar projetos, acompanhar contratos, fiscalizar obras, produzir informações e prestar contas. Quando essa estrutura técnica é insuficiente, a execução das políticas públicas tende a perder eficiência, independentemente do volume de recursos disponível.

O relatório também registra a crescente dependência de emendas parlamentares, fator que pode reduzir a previsibilidade da programação governamental e dificultar a aderência entre planejamento e execução. Embora as emendas representem importante instrumento do processo orçamentário, sua ampliação exige mecanismos de coordenação capazes de preservar a coerência das políticas públicas e assegurar que os investimentos mantenham alinhamento com objetivos estratégicos previamente definidos.

Por fim, o TCU identificou insuficiência no monitoramento gerencial. Em muitos casos, as justificativas registradas pelos órgãos responsáveis mostraram-se genéricas ou pouco detalhadas, dificultando o diagnóstico das causas dos problemas e reduzindo a capacidade de corrigir desvios durante a implementação das políticas. O monitoramento contínuo constitui um dos pilares da gestão pública contemporânea, pois permite acompanhar indicadores, identificar riscos, revisar estratégias e aperfeiçoar a tomada de decisão antes que falhas se consolidem.

Talvez a principal contribuição do relatório esteja justamente na forma como conecta esses diferentes fatores. Nenhum deles, isoladamente, explica o desempenho observado. Ao contrário, o Tribunal demonstra que a efetividade das políticas públicas resulta da interação entre planejamento, gestão, orçamento, monitoramento e capacidade técnica. Essa conclusão desloca o debate para uma questão mais ampla e permanente: o desafio não consiste apenas em ampliar recursos públicos, mas em fortalecer a capacidade do Estado de transformá-los em resultados para a sociedade. É exatamente essa dimensão que conduz à próxima reflexão: quem produz, na prática, essa capacidade técnica dentro da Administração Pública?

Entre o orçamento e a entrega existe uma longa cadeia técnica

Quando uma política pública alcança bons resultados, normalmente a atenção recai sobre a decisão política que a originou ou sobre os recursos financeiros que a viabilizaram. Pouco se observa, entretanto, o conjunto de atividades técnicas que tornam possível transformar uma decisão governamental em benefícios concretos para a população. Entre a aprovação do orçamento pelo Congresso Nacional e a entrega de um hospital, de uma rodovia, de uma política agrícola ou de um programa habitacional existe uma complexa cadeia de planejamento, formulação, execução, monitoramento e avaliação que depende da atuação permanente de servidores públicos altamente qualificados.

Toda política pública começa muito antes de sua execução. É necessário produzir diagnósticos, coletar informações estatísticas, elaborar estudos econômicos, avaliar riscos, desenvolver projetos de engenharia e arquitetura, estimar custos, definir indicadores de desempenho, estruturar modelos de governança e construir mecanismos de acompanhamento. Cada uma dessas etapas influencia diretamente a qualidade das decisões e a probabilidade de que as metas originalmente previstas sejam efetivamente alcançadas.

Essa dimensão técnica nem sempre aparece nos debates públicos porque seus resultados são, muitas vezes, invisíveis ao cidadão. Quando uma obra é inaugurada, um programa social é implementado ou uma política econômica produz efeitos positivos, raramente se percebe o trabalho desenvolvido anteriormente por equipes multidisciplinares responsáveis pela elaboração dos estudos que fundamentaram aquela decisão. No entanto, quando esse trabalho não existe ou é insuficiente, aumentam significativamente os riscos de atrasos, desperdícios, paralisações e baixa efetividade dos investimentos públicos.

É justamente por essa razão que organismos internacionais, instituições de controle e centros de pesquisa em Administração Pública têm enfatizado cada vez mais o conceito de capacidade estatal. Em linhas gerais, trata-se da aptidão das instituições públicas para formular políticas consistentes, coordenar sua implementação, administrar recursos com eficiência, monitorar resultados e adaptar estratégias diante de novos desafios. Um Estado moderno não se mede apenas pelo tamanho de seu orçamento, mas também pela qualidade de sua burocracia profissional e pela solidez de suas capacidades técnicas permanentes.

No Poder Executivo Federal, parte expressiva dessa capacidade encontra-se distribuída entre os servidores da Estrutura dos Cargos Específicos (ERCE). Arquitetos, economistas, engenheiros, estatísticos e geólogos exercem funções estratégicas em dezenas de ministérios, autarquias e demais órgãos federais, contribuindo para a formulação, implementação e avaliação das políticas públicas. Embora pertencentes a diferentes especialidades, esses profissionais compartilham uma característica comum: fornecem o conhecimento técnico indispensável para que decisões políticas possam ser transformadas em ações concretas do Estado.

Os economistas participam da formulação de políticas econômicas e setoriais, realizam estudos de impacto, elaboram projeções, acompanham indicadores, avaliam programas governamentais e subsidiam decisões relacionadas ao planejamento público. Os engenheiros desenvolvem projetos de infraestrutura, coordenam investimentos, fiscalizam contratos, analisam obras e apoiam políticas voltadas aos setores de transportes, energia, saneamento, agricultura e desenvolvimento regional. Os arquitetos contribuem para o planejamento urbano, a infraestrutura pública, o patrimônio edificado e projetos voltados à habitação, equipamentos públicos e acessibilidade.

Os estatísticos produzem metodologias, organizam bases de dados, constroem indicadores e desenvolvem modelos que permitem acompanhar o desempenho das políticas públicas com maior precisão. Já os geólogos desempenham papel essencial em estudos territoriais, recursos minerais, geodiversidade, riscos geológicos, segurança hídrica e planejamento ambiental, apoiando políticas públicas relacionadas ao uso sustentável do território e ao aproveitamento estratégico dos recursos naturais. Em conjunto, essas cinco profissões constituem uma importante base técnico-científica do Estado brasileiro.

Ao contrário do que muitas vezes se imagina, esses profissionais não estão concentrados em um único órgão da Administração Pública. Sua atuação é transversal e acompanha praticamente todas as grandes agendas governamentais. No Ministério da Agricultura e Pecuária, participam da formulação das políticas agrícolas, do crédito rural, do abastecimento e da economia cafeeira. No Ministério de Minas e Energia, contribuem para estudos relacionados à política mineral, segurança energética e minerais estratégicos. Também estão presentes em áreas de planejamento, desenvolvimento regional, infraestrutura, cidades, indústria, inovação, meio ambiente e gestão pública, sempre inseridos em secretarias, subsecretarias e departamentos responsáveis pelo planejamento e pelas políticas setoriais.

Essa presença transversal evidencia que fortalecer a capacidade técnica do Estado não significa criar novas estruturas administrativas, mas valorizar e desenvolver competências que já existem no serviço público. A experiência acumulada pelos servidores da ERCE representa um patrimônio institucional construído ao longo de décadas, fundamental para garantir continuidade administrativa, memória organizacional e qualidade técnica às políticas públicas. Em um cenário de desafios cada vez mais complexos — como mudanças climáticas, transição energética, transformação digital, infraestrutura sustentável e desenvolvimento regional — essa capacidade tende a tornar-se ainda mais estratégica para o futuro do país.

Fortalecer carreiras técnicas é fortalecer a capacidade do Estado

O diagnóstico apresentado pelo Tribunal de Contas da União evidencia um paradoxo que acompanha a Administração Pública brasileira há muitos anos. Ao mesmo tempo em que a sociedade exige do Estado maior eficiência, melhores serviços públicos, planejamento estratégico, inovação, transformação digital e capacidade para enfrentar desafios cada vez mais complexos, parte dos quadros técnicos permanentes enfrenta envelhecimento funcional, aposentadorias, evasão de profissionais qualificados, baixa atratividade e dificuldades de recomposição. Em outras palavras, aumenta-se a demanda por capacidade estatal justamente quando parte dessa capacidade encontra dificuldades para ser preservada e fortalecida.

Esse cenário não representa apenas um desafio para os servidores públicos. Trata-se de uma questão de interesse nacional. A qualidade das políticas públicas depende da existência de equipes técnicas capazes de formular projetos consistentes, analisar informações, produzir evidências, acompanhar investimentos, monitorar indicadores e avaliar resultados. Quando essas competências deixam de ser fortalecidas, perde-se capacidade institucional, reduz-se a qualidade do planejamento e aumentam os riscos de atrasos, desperdícios e baixa efetividade das ações governamentais.

É nesse contexto que se insere o debate sobre a Estrutura dos Cargos Específicos do Poder Executivo Federal (ERCE). A experiência acumulada por arquitetos, economistas, engenheiros, estatísticos e geólogos demonstra que essas profissões já exercem, na prática, funções transversais em diferentes áreas da Administração Pública Federal. Atuam em secretarias responsáveis pela formulação de políticas setoriais, no planejamento de investimentos, na elaboração de projetos, na análise econômica, na produção de informações estatísticas, na infraestrutura, no desenvolvimento regional, na política mineral, na agricultura, na inovação tecnológica e em inúmeras outras áreas estratégicas do Estado brasileiro.

Apesar dessa importância, a estrutura funcional da ERCE ainda não acompanha plenamente a complexidade das atribuições desempenhadas por seus profissionais. A inexistência de uma carreira plenamente estruturada, a limitação da mobilidade institucional, as diferenças remuneratórias em relação a carreiras com formação e responsabilidades semelhantes, a insuficiência de concursos públicos e a necessidade permanente de melhoria das condições de trabalho constituem desafios que afetam não apenas os servidores, mas também a própria capacidade administrativa do Estado.

Fortalecer a ERCE, portanto, não significa apenas reconhecer uma categoria profissional. Significa ampliar a capacidade técnica do Poder Executivo Federal para formular políticas públicas mais consistentes, executar investimentos com maior eficiência, produzir diagnósticos qualificados, acompanhar resultados e aperfeiçoar continuamente a gestão pública. Em um cenário marcado por mudanças climáticas, transformação digital, transição energética, reindustrialização, infraestrutura sustentável e crescente complexidade das políticas públicas, investir na inteligência técnica do Estado deixa de ser uma opção administrativa para tornar-se uma estratégia de desenvolvimento nacional.

Sob essa perspectiva, as propostas defendidas pelo SINAEG dialogam diretamente com os desafios apontados pelo próprio Tribunal de Contas da União. A construção de um plano de carreira pleno para a ERCE fortalece a identidade institucional e cria melhores condições para o desenvolvimento profissional de seus servidores. O reconhecimento da transversalidade, com mecanismos que ampliem a mobilidade entre órgãos do Poder Executivo Federal, favorece uma alocação mais eficiente das competências técnicas conforme as necessidades estratégicas da Administração Pública. A valorização remuneratória, compatível com carreiras de formação e atribuições equivalentes, contribui para atrair e reter profissionais altamente qualificados, reduzindo perdas de conhecimento institucional. A realização periódica de concursos públicos assegura a renovação dos quadros e preserva a continuidade das capacidades estatais. Da mesma forma, a melhoria das condições de trabalho amplia a produtividade, incentiva a inovação e fortalece a qualidade técnica das políticas públicas.

O debate suscitado pelo relatório do TCU demonstra que o Brasil precisa ampliar sua capacidade de transformar planejamento em resultados concretos para a sociedade. Esse desafio certamente envolve aperfeiçoamentos na gestão, maior integração entre planejamento e orçamento, aprimoramento dos sistemas de monitoramento e fortalecimento da governança pública. Mas envolve, igualmente, a valorização das pessoas que diariamente produzem conhecimento técnico, estruturam projetos, analisam dados, acompanham investimentos e contribuem para que as decisões governamentais possam gerar benefícios efetivos para a população.

Em última análise, a discussão não se limita ao futuro de uma carreira específica. Trata-se de refletir sobre o modelo de Estado que o Brasil pretende construir nas próximas décadas. Um Estado capaz de enfrentar desafios complexos exige instituições sólidas, planejamento de longo prazo e servidores públicos qualificados. Fortalecer a Estrutura dos Cargos Específicos do Poder Executivo Federal (ERCE) significa fortalecer uma parcela essencial dessa inteligência permanente do Estado brasileiro. E investir nessa capacidade institucional é investir, ao mesmo tempo, na qualidade das políticas públicas, na eficiência do gasto público e no desenvolvimento nacional.

O que defende o SINAEG

O Sindicato Nacional dos Servidores Públicos dos Cargos Específicos do Poder Executivo Federal (SINAEG) entende que a valorização da capacidade técnica do Estado brasileiro passa pelo fortalecimento da ERCE. Nesse sentido, defende:

instituição de um plano de carreira pleno para os servidores da Estrutura dos Cargos Específicos (ERCE);
reconhecimento da transversalidade, permitindo maior mobilidade entre órgãos e ministérios do Poder Executivo Federal;
valorização remuneratória compatível com carreiras de formação e atribuições equivalentes;
realização periódica de concursos públicos, garantindo recomposição e renovação dos quadros técnicos;
melhoria das condições de trabalho, fortalecendo a capacidade institucional necessária para formular, implementar, monitorar e avaliar políticas públicas cada vez mais complexas.

Porque fortalecer os profissionais que planejam, analisam, projetam, executam e avaliam políticas públicas é fortalecer a capacidade do Estado de entregar melhores resultados para toda a sociedade.

Contato: sinaegsindical@gmail.com

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